Les législatures d’une douzaine d’États ont adopté des lois sur le « droit de premier refus » qui gèlent la concurrence dans les projets de lignes de transmission, ce qui soulève des inquiétudes quant à la hausse des coûts de l’énergie pour les consommateurs.
Le réseau électrique près de Chicago, tout comme les autoroutes de la région, est souvent congestionné.
Presque toutes les personnes impliquées conviennent que le réseau a besoin d’une mise à niveau, y compris un plan pour une nouvelle ligne de transmission qui passerait au sud de Chicago, à travers le nord de l’Indiana et dans le Michigan.
Ce sur quoi ils ne sont pas d’accord, c’est si les services publics locaux devraient avoir la priorité pour construire et posséder ces types de projets et percevoir des décennies de revenus garantis grâce à leur utilisation. L’alternative est d’avoir un processus d’appel d’offres, généralement supervisé par l’opérateur de réseau, pour décider qui obtient les contrats.
La question est presque aussi obscure qu’importante, avec des implications sur la façon dont le réseau ajoutera suffisamment de lignes de transmission pour faire face à la croissance des énergies renouvelables.
Dans le monde de la réglementation de l’énergie, le raccourci pour la politique que les services publics veulent est « ROFR » ou « droit de premier refus ». Les entreprises ont persuadé les législatures de 12 États d’adopter des lois qui codifient ce droit tel qu’il s’applique aux lignes de transmission. D’autres constructeurs de lignes de transmission et certains analystes affirment que les lois entraîneront des coûts plus élevés et étoufferont le marché à un moment où le processus doit être plus ouvert pour permettre une expansion rapide.
« Si nous accordons un monopole au secteur des services publics, notre système de transmission va évoluer pour répondre aux besoins des services publics », a déclaré Ari Peskoe du programme de droit de l’environnement et de l’énergie de la Harvard Law School. « Et ces besoins ne sont pas toujours alignés sur l’intérêt public ou sur la transition vers une énergie propre. »
La ligne de transmission Illinois-Indiana-Michigan a un coût estimé à 261 millions de dollars, selon Midcontinent Independent System Operator, ou MISO, l’opérateur de réseau qui supervisera le projet. La société à but non lucratif répertorie la ligne parmi 18 qui sont hautement prioritaires pour améliorer la fiabilité du réseau dans le Midwest.
Dans l’Indiana la semaine dernière, les législateurs des États ont débattu d’un projet de loi exigeant que les services publics locaux aient un droit de premier refus pour construire les sections de l’Indiana des projets de transmission multi-États, ainsi que presque tout autre projet de transmission. Le projet de loi, qui attend la signature du gouverneur, n’affecterait pas le projet MISO, qui avance déjà, mais les services publics seraient en mesure de construire les autres projets coûteux susceptibles de suivre.
La propagation des lois des États accordant le droit de premier refus n’est pas une coïncidence, car les grands services publics opèrent dans de nombreux États, et eux et leurs groupes commerciaux veulent être ceux qui récoltent les revenus d’un boom attendu des projets de transmission. Les lignes gagnent de l’argent grâce aux frais intégrés dans les factures des consommateurs, ce qui génère des revenus aussi longtemps qu’un projet est opérationnel.
Mais l’inconvénient est que ce patchwork de lois ajoute de la complexité pour les entreprises qui souhaitent construire certains des plus grands projets de transmission. Au lieu qu’une seule entreprise construise le tout, certaines sections devront peut-être être confiées aux services publics locaux, au point que les mégaprojets pourraient avoir moins de sens.
Les gestionnaires de réseau, les entités qui supervisent souvent la planification du transport au niveau régional, sont pris au milieu du conflit et hésitent à prendre parti.
Le débat se résume à la question de savoir si les services publics locaux devraient automatiquement être ceux qui construisent et possèdent les lignes de transmission sur leurs territoires, ou devraient-ils être forcés de concourir dans un processus d’appel d’offres avec une variété d’autres entreprises qui veulent construire et posséder les lignes. Une chose qui peut prêter à confusion est que certains des concurrents qui font des offres, comme NextEra Energy, possèdent des entreprises de services publics, mais ils ont également des filiales qui cherchent à construire des projets dans les territoires d’autres services publics.
Au début de cette année, des lois ROFR étaient en place dans l’Alabama, l’Iowa, l’Indiana, le Michigan, le Minnesota, le Montana, le Nebraska, le Dakota du Nord, l’Oklahoma, le Dakota du Sud et le Texas. Depuis lors, le Mississippi a adopté sa loi et les législateurs envisagent toujours des mesures de droit de premier refus au Kansas et au Missouri.
Les lois ont été les plus courantes dans les États qui disposent de fortes ressources en énergie éolienne dans leurs zones rurales. Les ressources éoliennes conduisent à la nécessité de construire des lignes de transmission pour transporter l’électricité des parcs éoliens vers les zones urbaines.
L’Indiana est un cas particulier car il dispose déjà d’une loi sur le droit de premier refus de 2013 qui couvre les petits projets de transmission. La proposition actuelle élargirait la loi pour inclure à peu près tous les projets de transmission.
Les perdants sont les sociétés d’énergie non utilitaires avec des divisions spécialisées dans la construction de grands projets de transmission. Cela inclut LS Power of Missouri, qui s’est toujours opposé aux lois, et NextEra Energy, qui a un service public en Floride mais a également des filiales ailleurs dans le pays qui se font concurrence pour construire des projets de transmission.
Les opposants aux lois ont l’aide de groupes conservateurs comme Americans for Prosperity, une filiale du réseau d’organisations à but non lucratif Koch, qui sont consternés par la nature anticoncurrentielle des lois. Les opposants ont également des alliés dans des groupes souvent associés à la gauche politique, comme les organisations de défense des consommateurs, qui craignent que les lois ne se traduisent par des factures de services publics plus élevées, et les groupes environnementaux, qui craignent que les services publics ne construisent des lignes de transmission aussi efficacement que nécessaire pour une transition en douceur vers une énergie propre.
Mais ces opposants n’ont souvent pas assez de puissance de feu pour surmonter le pouvoir enraciné des services publics locaux pour obtenir ce qu’ils veulent des législatures des États.
Les services publics défendent leur territoire
Le débat sur la proposition de l’Indiana, House Bill 1420, a montré certains des modèles qui sont devenus familiers alors que les États parlent de la législation ROFR sur la transmission.
Lors d’une audience du comité le 13 avril, les témoignages étaient presque également répartis entre les personnes et les groupes soutenant le projet de loi et ceux qui s’y opposaient.
Parmi les opposants figurait Neil Chatterjee, un républicain et ancien président de la Federal Energy Regulatory Commission, qui est maintenant un lobbyiste basé à Washington.
« Je suis un grand partisan de la compétition », a-t-il déclaré.
Il a rejeté l’idée, énoncée par les partisans du projet de loi, que les services publics de l’Indiana étaient les plus familiers avec l’État et donc les mieux équipés pour réaliser des projets locaux.
« Ce ne sont pas des opérateurs de nuit qui viennent essayer de développer la transmission », a-t-il déclaré. « Ce sont des joueurs sophistiqués et soigneusement contrôlés. »
Les partisans du projet de loi ont fait appel à l’idée de loyauté envers l’État d’origine et ont déclaré qu’un processus d’appel d’offres prendrait du temps pour des projets qui prennent déjà trop de temps à se développer.
Vernon Beck des Métallurgistes unis a parlé au nom des travailleurs syndiqués employés par les services publics. Il a déclaré que le fait que les services publics construisent, possèdent et entretiennent des projets de transmission signifie que les personnes effectuant le travail seraient très expérimentées et locales.
« Ces emplois sont importants pour nous, car nous devons maintenir ces bonnes choses pour les syndicalistes de notre communauté – pas de Floride, pas du Missouri, mais de l’Indiana », a-t-il déclaré.
Malgré le discours sur le caractère local des services publics, la plupart d’entre eux sont des filiales de sociétés géantes dont le siège social se trouve dans d’autres États. Cela comprend AES de Virginie, American Electric Power de l’Ohio, CenterPoint Energy du Texas et Duke Energy de Caroline du Nord.
Un seul des services publics d’électricité appartenant à des investisseurs de l’État est basé dans l’État: NiSource, qui possède NIPSCO, le service public qui couvre le nord-ouest de l’Indiana.
Matt Pawlowski de NextEra a fait valoir que son entreprise est également locale car elle possède et exploite des projets dans l’État, y compris une ligne de transmission. Il a déclaré que les appels d’offres pour les projets de transmission entraînent clairement une baisse des coûts pour les consommateurs.
Il a cité une décision de la Cour suprême de l’Iowa du mois dernier qui a suspendu la loi sur le droit de premier refus de cet État.
« La disposition est essentiellement du capitalisme de copinage », a-t-il déclaré. « Cette législation sur le protectionnisme à la recherche de rentes est anticoncurrentielle. »
Est-ce constitutionnel ?
La décision de l’Iowa a été une victoire pour les opposants aux lois sur le droit de premier refus, mais le plus grand nombre de contestations judiciaires n’a pas encore produit de réponse claire quant à savoir si les lois sont inconstitutionnelles au niveau de l’État ou au niveau fédéral.
Avant 2011, les règles fédérales accordaient aux services publics locaux un droit de premier refus sur les projets de transmission. Cette année-là, la Commission fédérale de réglementation de l’énergie a publié l’ordonnance 1000, une affaire historique conçue pour ouvrir le marché à la concurrence en exigeant un processus d’appel d’offres pour les grands projets.
La commande a conduit à la croissance d’entreprises qui cherchaient à se spécialiser dans de grands projets de transmission et seraient en concurrence pour des contrats dans plusieurs États.
Selon les services publics et leur groupe professionnel, l’Edison Electric Institute, l’Ordre 1000 a été un échec.
« La décision de la FERC d’éliminer le ROFR fédéral n’a pas réduit les coûts du projet, stimulé l’innovation ou favorisé l’expansion de la transmission nécessaire », a déclaré Phil Moeller, vice-président exécutif d’EEI, dans un e-mail. « Au contraire, cela a retardé le développement du projet, injecté de l’incertitude dans la planification du transport et augmenté les coûts pour les clients. »
Les opposants au ROFR disent que les critiques de l’ordonnance de la FERC sont malhonnêtes en examinant les problèmes normaux des grands projets d’infrastructure et en faisant le saut en disant que l’appel d’offres est à blâmer.
Mais l’argument selon lequel l’appel d’offres ajoute aux délais du projet peut être un argument efficace compte tenu des préoccupations persistantes selon lesquelles il faut trop de temps pour construire des lignes de transmission, avec des attentes qui peuvent être d’une décennie ou plus pour obtenir les approbations réglementaires et terminer la construction. Et pourtant, cet argument peut aller dans les deux sens, car un processus d’appel d’offres de plusieurs mois ne semble pas long compte tenu du temps qu’il faut pour réaliser la plupart des projets.
Les services publics ont répondu à l’Ordre 1000 en recherchant l’aide de leurs législatures d’État, ce qui a conduit à des années de disputes dans les maisons d’État, puis devant les tribunaux.
Les États ont le pouvoir d’établir des règles pour les projets à l’intérieur de leurs frontières, mais il est moins clair si cette autorité s’étend à décider quelles entreprises bénéficient d’un traitement préférentiel dans les projets de construction qui affectent les réseaux électriques qui couvrent plusieurs États. La Cour suprême des États-Unis doit encore se saisir d’une affaire qui résoudrait cette question.
Un cas qui pourrait apporter des éclaircissements est sorti de la Cour d’appel des États-Unis pour le cinquième circuit au Texas, qui a rendu une décision en août selon laquelle la loi sur le droit de premier refus du Texas, adoptée en 2019, était discriminatoire.
« Imaginez si le Texas – un État qui se targue de promouvoir la libre entreprise – adoptait une loi stipulant que seuls ceux qui ont des puits de pétrole existants dans l’État pourraient forer de nouveaux puits », a déclaré l’opinion majoritaire. « Ce serait difficile à croire. »
La Cour suprême des États-Unis n’a pas dit si elle envisagerait un appel de cette affaire.
Indépendamment des questions juridiques, il y a aussi un bilan à considérer avec les services publics.
Peskoe de Harvard a noté que les services publics locaux ont montré une tendance à ralentir la transition énergétique et ne devraient pas être chargés de construire ces connexions cruciales dans le réseau.
« En permettant à d’autres entités de participer au processus de développement et de construire des projets et de gagner de l’argent grâce à ces projets, je pense que nous aurons plus d’innovation », a-t-il déclaré. « Nous aurons un système qui répondra à un ensemble de besoins plus large que les seuls intérêts paroissiaux de l’industrie des services publics. »
