Rationaliser le processus en divisant la conférence annuelle sur le climat en événements plus petits pourrait accélérer les progrès vers la limitation du dangereux réchauffement climatique.
BAKU, Azerbaïdjan — Si les discours et les slogans pouvaient sauver le climat, la COP29 serait déjà un succès. Mais peu de signes indiquent que le cycle actuel de négociations sur le climat permettra de parvenir à la seule chose qui a fait ses preuves pour ralentir le réchauffement climatique : une réduction rapide des gaz à effet de serre.
En fait, juste avant les négociations à Bakou, le PDG de la COP29, Elnur Soltanov, a été secrètement enregistré en train de planifier de nouveaux accords pétroliers et gaziers au cours de la conférence de deux semaines. La COP28 de Dubaï de l'année dernière était dirigée par le sultan Al Jaber, directeur d'ADNOC, la compagnie pétrolière nationale des Émirats arabes unis. Et deux ans auparavant, les sociétés de combustibles fossiles avaient versé au moins 33 millions de dollars aux organisateurs de la COP26 de Glasgow pour parrainer les négociations.
Les experts en politique climatique affirment que les conflits d’intérêts qui empêchent tout progrès réel en matière de réduction des émissions de combustibles fossiles sont désormais ancrés dans la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques. Les pourparlers sont également devenus trop vastes et trop lourds, déplorent les critiques, et depuis le début, le processus de la CCNUCC a marginalisé les préoccupations des petits pays en développement, des peuples autochtones et des femmes.
Ces mêmes experts affirment également qu’il existe des solutions, mais que la CCNUCC a déployé peu d’efforts pour discuter de ces problèmes flagrants et est réticente à prendre toutes les mesures, sauf les plus petites, pour les résoudre.
Chaque année, ces problèmes sont révélés dans les semaines et les mois qui précèdent les négociations sur le climat, suscitant de nouvelles vagues d’indignation et de pointage du doigt contre la CCNUCC, mais la qualité du processus dépend de ce que les 198 pays membres apportent à la table. Il n’existe pas de chef de la CCNUCC doté de pouvoirs exécutifs qui puisse ordonner des changements. Le rôle de la CCNUCC est simplement de faciliter les négociations entre ses États membres.
Tout effort de réforme devrait être mené par les États eux-mêmes, dont la plupart semblent accepter le statu quo.
Trop gros pour échouer ?
Il est clair que les réunions annuelles sont devenues trop importantes pour être efficaces, a déclaré Benito Müller, chercheur à l'Institut du changement environnemental de l'Université d'Oxford et directeur de l'Initiative européenne de renforcement des capacités.
« Ils ont grandi de manière organique, sans aucun pilotage. Certains pourraient même dire que c'est comme un cancer, hors de contrôle », a déclaré Müller, qui étudie de près les conférences annuelles de la CCNUCC. « Chaque fois que quelque chose de nouveau se produit, cela devient une tradition qui se répète pour toujours. C’est ce que nous avons avec cette foutue idée de sommet auquel participent les chefs d’État. Maintenant, nous devons l'avoir chaque année et c'est tout simplement absurde.
Moins de 5 000 personnes ont assisté aux premières conférences annuelles, avec un pic à environ 10 000 en 2007, lorsque le protocole de Kyoto a été négocié au Japon. En 2009, alors que les attentes concernant un accord mondial sur le climat étaient énormes, et finalement décevantes, à Copenhague, la participation a bondi jusqu'à environ 25 000 personnes, mais est ensuite retombée à 10 000 ou moins au cours des années suivantes avant d'atteindre près de 30 000 en 2015 à Paris.
Le prochain bond en avant a eu lieu l'année dernière à Dubaï, où la CCNUCC a rassemblé plus de 85 000 participants. À la COP de cette année à Bakou, la première estimation fait état d'environ 52 000 personnes présentes, ce qui en fait la deuxième plus grande Conférence des Parties.
« Il ne devrait pas y avoir de grande fanfare et ainsi de suite. Cela nuit au processus de l'ONU», a déclaré Müller. « Nous allons souffrir d’une lassitude climatique. »
Parallèlement à l'augmentation considérable de la participation, il a déclaré que les attentes à l'égard du processus de la CCNUCC depuis l'Accord de Paris ont également été gonflées. L’objectif des négociations a changé depuis 2015. L’accent est désormais mis sur la mise en œuvre du pacte de Paris visant à limiter l’augmentation moyenne de la température mondiale à moins de 2 degrés Celsius (3,6 degrés Fahrenheit) au-dessus du niveau préindustriel.
« Nous ne négocions pas réellement un traité », a déclaré Müller. « Maintenant, c'est plus de comptabilité. »
Mais beaucoup de gens pensent que les délégués sont censés proposer une nouvelle solution miracle à la crise climatique à chaque fois qu’ils se réunissent.
De nombreux observateurs de longue date de la CCNUCC ont déclaré que l’adoption d’un objectif de température plutôt que d’un objectif spécifique de réduction des émissions pourrait finir par être une faille fatale dans le processus de la CCNUCC. Cela a ouvert grandes les portes aux États et autres parties prenantes profondément investis dans les combustibles fossiles pour inonder le débat sur le climat de promesses brillantes mais creuses et de fausses solutions, y compris des programmes de compensation carbone qui se révèlent souvent être des escroqueries et des approches techniques non éprouvées comme le carbone. le captage et le stockage, tous visant à pérenniser la production et la consommation de combustibles fossiles.
Müller et d’autres chercheurs ont analysé les problèmes et proposé quelques idées d’amélioration dans un rapport de 2021.
« Nous avons identifié trois types d'événements différents », a-t-il déclaré. « Vous avez les négociations, vous avez le sommet et vous avez ce que nous appelons l’exposition climatique. » La voie à suivre pour réduire le nombre de conférences et les rendre plus efficaces pourrait passer par la décentralisation ou par la séparation de ces trois événements.
Le rapport suggère de tenir les négociations techniques proprement dites chaque année à Bonn, où la capacité est de 5 000 participants. Les expositions sur le climat, avec leur multitude d'événements parallèles, pourraient se dérouler à tour de rôle dans les régions assurant la présidence de la COP chaque année, et les sommets sur le climat, qui attirent les dirigeants mondiaux et le plus grand nombre de visiteurs, pourraient avoir lieu uniquement lors d'années spéciales où le leadership et les décisions politiques sont requis.
Autres idées de réforme
La réforme des négociations annuelles sur le climat est une conversation ouverte dans les cercles universitaires, a déclaré Jennifer Allan, chercheuse en climat à l'Université de Cardiff, qui analyse les discussions pour le Earth Négociations Bulletin de l'Institut international du développement durable.
« Je pense que le Secrétariat de la CCNUCC s'intéresse également à la réflexion sur la taille des COP et sur la manière de les adapter à leurs objectifs », a-t-elle déclaré.
Lors des réunions intersessions de la CCNUCC à Bonn, les États-Unis et certains autres pays développés ont reconnu que les COP étaient trop grandes, a-t-elle déclaré, et ont suggéré de les tenir tous les deux ans, en poursuivant les discussions techniques entre les deux.
Ces dernières années, le nombre d’événements parallèles a également explosé.
« Nous avons assisté à cette énorme croissance dans l'espace mondial de l'action climatique, qui est, je pense, une tentative de recréer la musique d'ambiance de Paris », a-t-elle déclaré. Mais après la COP21, a-t-elle déclaré, l’accent aurait dû être mis sur la mise en œuvre de l’Accord de Paris, plutôt que d’élargir les négociations annuelles à de nouveaux domaines.
« Nous avons également des mouvements sociaux de plus en plus impliqués. Et il ne s'agit plus seulement des ONG environnementales, cela fait 15 ans que ce n'est plus le cas », a-t-elle déclaré. « L'analogie que j'utilise avec les COP est qu'elles sont devenues un récif de corail d'action, où se rassemblent toutes sortes d'acteurs différents. »
Mais l’ampleur des événements peut désavantager les pays qui ne disposent pas des richesses ou des infrastructures nécessaires pour les soutenir.
De nombreux participants à la COP semblent faire leur propre travail, a ajouté Allan, dont certains sont très éloignés de l'objectif principal du processus de la CCNUCC.
« Lors de la COP18 à Doha, je discutais avec des négociateurs qui disaient qu'ils n'avaient aucune idée des événements parallèles qui se déroulaient parce qu'ils n'avaient pas le temps de marcher aussi loin et de s'y rendre », a-t-elle déclaré.
Dans les premières années, en revanche, il n’était pas rare que les négociateurs prennent la parole lors d’événements parallèles. Maintenant que la pollinisation croisée s’effondre, c’est un autre moteur du débat croissant autour de la réforme.
Gérer le jeu des attentes
Les attentes selon lesquelles chaque édition annuelle des négociations sur le climat devrait aboutir à un nouveau pacte pour la sauvegarde du climat n’ont pas été utiles, a déclaré Allan.
« L’un des défauts de l’Accord de Paris est qu’il situe en fait très explicitement presque toutes les actions au niveau national, ce qui limite ce que le processus mondial est censé faire », a-t-elle déclaré.
Pourtant, des avancées notables ont été enregistrées, imprévues par les négociateurs de Paris.
« J'étais l'une de ces personnes qui se disaient : « OK, il ne nous reste plus qu'à mettre en œuvre l'Accord de Paris ». Mais la discussion sur le fonds pour les pertes et dommages m'a beaucoup fait changer d'avis car cela n'était pas prévu dans l'Accord de Paris », a-t-elle déclaré, faisant référence au nouveau mécanisme de financement établi pour aider les pays en développement à se remettre des impacts climatiques. « Il s’agit d’un appel lancé par les pays en développement à une solidarité remarquable. Et c'est désormais un élément important de l'architecture post-Paris, même si cela ne figure pas dans l'accord.»
« Nous restons coincés dans l'idée que les dirigeants mondiaux doivent toujours être là, mais la plupart du temps, les dirigeants mondiaux ne font rien. »
— Jennifer Allan, Bulletin des négociations de la Terre
Cela montre qu’il est encore possible d’ajouter de nouveaux éléments à l’espace de négociation en cas de besoin.
« Il ne s'agit pas seulement de mettre en œuvre ce qui est écrit. Nous avons besoin d’un certain dynamisme là-bas », a déclaré Allan. « Mais cela dit, nous n'avons pas vraiment besoin du cirque géant. Et je pense que nous devons également être très précis sur le fait que certaines COP, franchement, auront plus d’importance que d’autres, en fonction des points de pression intégrés au processus.
La COP30 au Brésil l’année prochaine en est un exemple, car les nouvelles contributions déterminées au niveau national – les objectifs que chaque nation se fixe pour maîtriser le changement climatique – sont attendues avant le sommet de novembre 2025 à Belém.
« Il y aura des COP entre les deux, lorsqu'il n'y aura pas de bilan mondial et qu'il n'y aura pas de nouvelles CDN », a déclaré Allan. « Nous restons coincés dans l'idée que les dirigeants du monde doivent toujours être là, mais la plupart du temps, les dirigeants du monde ne font rien. Alors ne les intégrons que lorsqu'ils peuvent réellement assurer un certain leadership. Cela peut donc représenter deux COP sur cinq.
Elle a ajouté qu’il serait également important de gérer les attentes des pays hôtes, qui souhaitent désormais tous « avoir la plus grande et la meilleure COP ».
L'un des avantages de modifier l'ampleur ou le rythme des événements pourrait être de rappeler au monde que l'accord de base a déjà été signé à Paris.
« Ces pays et ces individus négocient depuis des années et des années », a déclaré Allan. « Et franchement, ce qu’ils savent faire, c’est négocier de nouvelles choses. Je pense que changer de mode de travail, changer de taille, changer d’échelle, changer d’objectif, enverrait un véritable message selon lequel nous ne renégocions pas réellement les choses.
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